营改增政策解读与征管要点探讨

2月28日，市民在北京市西城区国税局办理业务。摄影｜《中国新闻周刊》记者 董洁旭

解读“营改增”

《中国新闻周刊》记者｜贺斌

本文首发于2017年3月2日总第794期《中国新闻周刊》

去年年底，福耀集团董事长曹德旺、娃哈哈集团董事长宗庆后等多位企业家就企业税负发声，“营改增”再度成为社会关注的焦点。更有学者提出“死亡税率”之说。

时至今日，“营改增”从试点到全面推开已整整五年时间。2011年10月国务院正式提出“营改增”，随后上海市率先在交通运输业和部分现代服务业开展试点，并迅速形成“政策洼地”，带动北京等其他8个省市开展试点。2016年5月1日，“营改增”在剩下的四大行业，即建筑业、房地产业、金融业和生活服务业全面推开，至此实现了对所有货物、服务的生产、流通和消费环节的增值税全覆盖。

据国家税务总局数据显示，截至2016年11月30日，新纳入试点范围的四大行业共新增纳税人1069万户，其中小规模纳税人934万户，占全部试点纳税人的87％。

最近数年，政府一直将减税作为政策导向，2016年7月中共中央政治局会议更是首次提出“降低宏观税负”。官方数据显示，这项工作取得了一定成效。但是，改革进程并非一蹴而就，其间也伴随着不少待解的难题。

增与减的逻辑

财政数据显示，2016年1~11月，“营改增”累计减税已达到4699亿元，全年预计减税逾5000亿元。

“营改增的目标是解决重复征税和助力产业转型升级。”普华永道中国税务及商务咨询合伙人许晓杨向《中国新闻周刊》表示。

增值税作为一个中性税种，从生产到销售，中间的每一个环节，仅就增值部分征税，实现对最终消费环节全额征税，可有效避免重复征税的问题。当所有商品和服务都适应于增值税时，增值税的抵扣链条才会完整，才能更好地发挥作用。

对此，知名火锅连锁企业海底捞深有体会。“营改增”之后，海底捞仅在北京地区就减税836万元，以45％的减税幅度，一跃成为北京市“营改增”的成功典型。对此，公司税务总监陈燕认为，这得益于海底捞数年前打通的一条抵扣链条。“我们的采购供应商都是正规企业，每一个环节都能拿到增值税发票。增值税就是销项税减去进项税，抵扣的部分比较多，税负自然就降下来了。”

陈燕打了个比方，比如为海底捞提供粮油的供应链企业适用于13％的增值税，假定在销售时交了13元的增值税，这对于上游企业海底捞来说，就是一个负的13元，当消费者在海底捞吃饭时，最后付款就包括餐饮企业6％的增值税，假定为6元，海底捞就可以用这个6元抵前面的13元。

尽管如此，看到45％的减税幅度时，陈燕还是吓了一跳。总结经验的同时，她也提出疑问，“假如供应链企业不能提供13元的增值税发票，或者假如海底捞不是增值税纳税人，不能抵扣时，那么对于税务机关来说，除了要对供应链企业征收13元的税，还要对海底捞征收6元的税，是不是就相当于征了两道税？”曾在国外从事财会工作的陈燕心里还有个疑问，从生产到销售假如中间有10个环节，按道理应该只在最后的销售环节征税，现在这样，10个环节都征税，是否意味着重复征税？

中国财政科学研究院副院长白景明否定了这种说法：“当然不是重复征税！增值税尽管层层征收，但也层层抵扣，税收是由最终消费者来承担。”白景明进一步解释说，假如去餐厅吃饭，这个增值税就由吃饭结账的那个人来承担；假如买了一部手机自己使用，最终的增值税也是由买手机的人来承担。当然，如果手机使用一段时间再转卖出去，买卖二手手机的过程也会产生增值税，这个税就被转嫁到下一个消费者手中。

此外，对于海底捞这样供应链完善，能够拿到充足的增值税发票的企业自然是可以减税，但很多餐饮企业都是在农贸市场购买食材，不可能拿到增值税发票，那么这些企业的税率从过去5％的营业税，变成现在6％的增值税，税负是否会上升？

对此，白景明向《中国新闻周刊》解释道：“营改增实际上是倒逼企业建立通畅的抵扣链条，当有些企业担心供应链企业的价格太高而选择去农贸市场降低成本时，也相当于放弃了增值税的抵扣，自然享受不到税收的优惠。”

据国家税务总局公布的数据，截至2016年11月，四大行业1069万户试点纳税人中，有1.5％的纳税人，也就是16万户左右的企业，存在不同程度的税负上升问题。

究竟是怎样的企业会出现税负上升？对此，联办财经研究院院长、原国家税务总局副局长许善达认为，对于小规模纳税人来说，税率从原来营业税的5％，降到现在增值税的3％，税负肯定是降低的；“营改增”之后，由于原增值税纳税人的进项税额增加了，税收负担只会下降，不会提高。“只有剩下的100多万一般纳税人才有可能出现税负上升的问题。从目前的统计数据显示，这些纳税人总体税负确实实现了行业税负下降的局面”。

谈到减税的原因，财政部部长肖捷认为，增值税对新试点的纳税人来讲是一个全新的税种，有的企业对试点政策的理解不深入，对制度规定可以抵扣、免税的政策没有用足；还有的企业是受经营周期影响，进项税额在某个时段偏少或没有，导致税收负担增加；另外，也有的企业由于市场不景气，销售价格低迷，税负不能顺价转出，出现阶段性税负上升。

由于增值税是销项税收减去进项税收，因此，在白景明看来，还有一种情况是销售价格较高或者稳定，而在进项上节约成本，额度很小，从而产生差价，造成税负上升。比如生产一部手机，卖8000元一部，按17％的税率，销项税是1360元，假如生产成本一般是5000元，为了节省成本，用了3000元，进项税是510元，所需要缴纳的税金就是1360元-510元=850元。假如按照5000元生产成本，则进项税是850元，应交税金是1360元-850元=510元，显然，成本低时，税负反而更高。

但是，对于陈燕来说还有个困扰：“营改增”之后，海底捞的增值税和营业税相比，税负虽然有明显下降，但由于增值税不计入税前利润，使得企业所得税的税基增加，税负有所上升。按照海底捞的测算，企业所得税几乎上升了20％左右。

“一档税负下降，另一档税负上升，虽然企业的确有一定程度的减税，但绝对没有传说中的那么高！”陈燕对《中国新闻周刊》说。

制图｜叶雪鸣

财权vs事权

2016年4月29日，就在“营改增”全面试点前的最后一个工作日，一则《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》（简称“过渡方案”）以国务院名义印发，在该方案中，所有行业企业缴纳的增值税均纳入中央和地方共享范围，中央和地方各分享增值税的50％，同时，明确规定过渡期暂定2~3年，届时根据中央与地方事权和支出责任划分、地方税体系建设等改革进展情况，研究是否适当调整。

税收五五分成的背后，是中央和地方在财权上的博弈。由于营业税是地方的主体税种，由地税部门征收，改为增值税后，税收上缴中央，地方收入将大大减少。在1994年税制改革时，曾规定增值税收入按中央75％和地方25％的比例划分。2012年上海开展营改增试点时，减税部分由地方承担，但试点行业的增值税全部归地方。后来扩大到其他省市，甚至扩大到全国的铁路运输业、邮电通信业，也都是按照上海的方案来推进的。

“但这最后一轮营改增在四个行业扩围的时候，一些地方政府反映承受不住了，大家尽管都认为营改增是一定要改的，但是中央地方的收入划分，不能再按照之前的办法了。”许善达说。

对于这个问题，当时有两种主流意见，一是改变中央和地方的增值税分成比例。既然营业税都改成增值税了，那么就改成五五分成，扩大地方的比重，这样地方减少的税收就能够平衡一下。二是保持75％和25％的分成比例，将消费税从生产环节划到零售环节，再加上车购税，都划归地方收入并由地方税务局征收。“这样地方的收入水平和五五分成差不多，但是这种办法可以使地方税体系有了主体税种，更符合中国地方政府履职需要。”许善达说。

相较而言，第一种建议更容易操作，只是将入库比例改一下，于是，国务院出台了《过渡方案》，暂定“五五分成”的方式。

解决了收入划分问题，另一个较为现实的问题又摆在眼前——“营改增”后由谁征收？如果由地税部门征收，需要重建一套类似金税工程这样全国统一的税收征管系统，耗资巨大。但如果由国税部门征收，以前负责营业税征收的地税人员怎么办？

鉴于这一问题，国家税务总局也在营改增全面试点前作了明确规定，增值税主要由国税机关征收，但对于二手房交易和个人出租不动产，暂由地税机关代征增值税并代开发票。

这轮“营改增”试点，北京市涉及四大行业纳税人33.8万户，其中，金融业0.3万户、房地产业0.6万户、建筑业2.6万户、生活服务业30.3万户。用北京地税局局长杨志强的话说，“这是在推进营改增工作中移交户数最多、准备时间最短、工作难度最大的一次。”

尽管最大的税源移交了出去，但北京市地税局营业税管理处处长陆坤并没有感到太大变化。“从税收收入来说肯定是下降了，毕竟营业税是地方的主体税种，但这不代表地税局没有活干了。因为纳税人还在，相关税种还在，税务机关承担的职责还在。”

他向《中国新闻周刊》介绍，因为98％左右的纳税人都是通过网上申报，对于税务机关来说，只需审核信息是否如实，是否按期申报就行，真正工作量减少的，也只是销售发票这部分业务。为了更好地交接，地税局的营业税处同国税局的货物和劳务税处互派干部挂职，以应对实践中的各种变化和问题。此外，北京市国税局、地税局还定期召开周例会、专题工作会等，解决征管中遇到的实际问题。

但并非所有地方都像北京这样开明。陈燕向《中国新闻周刊》反映，在一些中小城市，大部分餐饮企业供应链条没那么规范，抵扣不多，相比较而言，“大企业”海底捞的“规范”反而成了“避税”的借口。“特别是营改增之后，我们的税负明显下降，有的地方税务部门就不能接受这种落差，三天两头上公司查账，还威胁连供应链企业一起查，甚至不给我们提供增值税发票，你说这还怎么做生意？”陈燕忿忿道。作为税务总监，她经常接到各地门店负责人的投诉，应付各地的税务稽查。后来，为了减少不必要的麻烦，在一些省市，他们干脆放弃抵扣增值税。

在中国财政科学研究院院长刘尚希看来，“营改增”后，地方主体税种缺失，倒逼财政体制（中央与地方财政关系）的改革。因此，“营改增”之后的首要任务就是形成相对独立的地方税体系，让地方有一定的预算平衡能力。

制图｜叶雪鸣

政策补丁

尽管“营改增”全面试点之前已经历了五年的准备，但在具体执行中，一些细节的问题依然会出现，为政策的执行带来新的困惑。

在北京市大兴区，某提供保安服务的营改增试点企业，根据此前营业税的相关政策，实行差额纳税政策，即保安企业营业收入扣除支付给保安员工资、缴纳的社会保险费和住房公积金后的余额为基数以5.6％（营业税及附加税）的比例缴纳营业税。但这轮营改增的试点方案里面并没有明确营改增后劳务派遣企业的差额征收问题。

于是，企业向当地税务部门反映了这个问题，认为如果不再施行差额纳税政策，该企业甚至整个保安行业，都有可能会因失去这项优惠政策而导致税负上升的情况。

“类似的免税批复或文件，在征收营业税期间，地税部门可能会针对不同的企业或特定收入予以发放。”一位北京市国税局的工作人员介绍说，“但营改增后，这些政策能否延续，哪些能延续，哪些要作废？这些关系到纳税人的切身利益，基层税务机关也会比较困惑，只能寄希望于上级部门，尽快加以明确。”

企业反映的问题经过逐级上报，很快就得到了回复。2016年4月30日，财政部、国家税务总局联合出台《关于进一步明确全面推开营改增试点有关劳务派遣服务、收费公路通行费抵扣等政策的通知》，明确提供劳务派遣服务的一般纳税人或小规模纳税人，可以选择差额纳税方式缴纳增值税。

类似这样的“政策补丁”，从“营改增”全面试点以来，就不断出台，据统计，去年财政部和国家税务总局，先后下发了9个政策性文件。其中2016年12月21日下发的文件，甚至一口气明确了17个政策问题。而国家税务总局也针对具体征管问题，先后下发了27个有关征管操作的公告。

除了细节上的修补和完善，在“营改增”之初，一些问题也层出不穷，酒店业营业税税率为5％，“营改增”后一般纳税人适用税率为6％，很多酒店业担心税负上升，因此2016年5月前后，一些地方甚至出现了高端酒店借“营改增”之名涨价的情况。为了解决这一问题，各级税务部门纷纷约谈酒店，解释税负疑虑，并联合工商、旅游等部门，对酒店趁机涨价的行为进行处理，很快就将这一现象压制下来。

此外，为了保证营改增的平稳过渡，考虑到税负平稳、征收范围稳定和税收优惠延续等因素，国家税务总局在制定“营改增”政策时，将增值税税率分为四档，即6％、11％、13％、17％，此外，还有两档简易征收税率，即3％和5％。 在实际操作中，税档过多给企业造成了不小的困惑。对于海底捞而言，因为增值税的层层抵扣，当销售良好、销项税比进项税高时，才需要针对两种税款的价差交税。这样一来，在销售不好的地区，6％的销项税可能达不到13％或17％的进项税的价差，进项多，销项少，只能将购买原材料等增值税发票留底，等待形成价差之后再进行抵扣。

然而，这种留底的方式很难被一些中小城市的税务部门所理解。陈燕建议应该像其他一些国家那样，采取退税方式，及时予以处理，或者简化税率，降低企业税务遵循成本和税务机关征收成本。

经过对企业的长期观察，许晓杨将营改增后出现的问题归纳为两点，一是中国现行的增值税法规下的很多规定还是早期生产型增值税的法规，不能完全适应目前的商业模式及消费型增值税，企业在实际执行中存在困扰。二是金融业的业务模式比较复杂而且产品开发迅速，新出台的营改增法规的确定性和操作性有待加强。

同时，她还建议配合消费税和资源税等其他流转税的改革，平衡整体财税收入，顺应结构性减税的发展要求，完善流转税征收体系。

实际上，这也是下一步财税工作的重点。肖捷表示，增值税改革的最终目标就是要建立现代增值税制。与世界其他实行增值税的国家相比，中国的标准税率虽然不算高，但税率档次过多，也存在税收优惠政策碎片化等问题。下一步，将更好地发挥增值税的独特功能，为启动增值税立法创造有利条件。★

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