影视税务大地震

肥厚的税收福利让全国各地的企业对“避税”趋之若鹜，但这并非国家设立重点口岸的初衷，而注册数量的庞大，也并不能给当地社会经济带来良性机遇，反倒沦为大批企业避税的工具。在缺乏全国统一规则约束的情况下，地方政府通过税收优惠或其他“让利”措施来吸引投资者不利于公平竞争，也无益于现阶段强调的高质量发展。

法制日报《法人》记者 赵青

18世纪，美国著名的政治家、文学家和航海家本杰明·富兰克林曾经说过：“世界上只有两件事情是不可避免的，那就是死亡和税收。”

对于绝大部分人来说，这似乎就是真理。但是对于那些神通广大的企业和富裕人士来说，这个说法就未必正确。

近期，一场影视行业的“税务大地震”引起了对霍尔果斯——这座中国西部的边陲小镇大量的舆论关注和讨论。

这个截至2017年末户籍人口6.45万、总人口只有8.72万的新疆伊犁州边陲之地，因为企业注册便利和税收上的优惠，近年吸引外地的文化娱乐公司大量涌入，形成了另一种产业转移西进路线。然而，由于注册审查不严以及监管不规范，导致空壳公司比比皆是，一址多照、逃税漏税等乱象丛生。

如今，随着影视行业税收征管的加强，霍尔果斯对一些影视公司的吸引力随之降低，明星资本纷纷撤离，一波影视公司的注销狂潮，引发业内专家学者对“税收洼地”的热议。

向西开放的窗口成为“税收洼地”

霍尔果斯这座城市的名字，相信很多人此前都没有听说过，如果没有上千家影视公司的加持，“霍尔果斯”这个地方也许就会像塔克拉玛干沙漠中的一粒尘沙，在中国地名中籍籍无名。

但其实霍尔果斯是一个重要的边境口岸，已有上百年的贸易发展史。它位于中国新疆伊犁哈萨克自治州霍尔果斯市的陆路口岸，与哈萨克斯坦隔霍尔果斯河相望。西承中亚五国，东接内陆城市，是我国丝绸之路经济带核心区的重要核心节点，也是新亚欧大陆桥重要的咽喉地带。

如果从北上广深出发，那么首先要坐飞机到乌鲁木齐，再乘车向西奔行670公里，经过石河子、沙湾、奎屯、乌苏、赛里木湖，最后才能到达霍尔果斯市。

霍尔果斯市的面积有1900多平方公里，然而人口却很少，只有8万多，是一座典型的地广人稀的边境城市。2014年，经国务院批准，新疆维吾尔自治区才设立了县级霍尔果斯市。在此之前，霍尔果斯都是以口岸的形象存在于漫长的历史中。

1991年至1996年，中国实施沿边开放战略，先后出台了多项支持政策，以发挥边境地区地缘优势和旅游资源优势，增强对投资的吸引力，霍尔果斯迎来第一轮机遇期。

2006年，中国与哈萨克斯坦共同开始在霍尔果斯建设一个跨境经济贸易合作区。至此，霍尔果斯成为当时中国西部最炙手可热的区域之一。如今，中哈霍尔果斯国际边境合作中心成为世界唯一的国际边境合作中心，是上合组织框架下国家间经贸往来的示范区。

2010年，国家“一带一路”战略实施之后，霍尔果斯被列为新的经济特区，国税与财政部门联合下发通知，对这里实行“五减五免”的税收优惠。伴随着2016年营业税改增值税试点在全国推行，霍尔果斯的优惠政策再次加码，在霍尔果斯开发区新设企业还可以享受增值税及附加税返还。

肥厚的税收福利让全国各地的企业趋之若鹜。

根据霍尔果斯政府网站2017年的统计公报显示，截至2017年12月31日，霍尔果斯已累计吸引22615家企业入驻。仅2017年1月至9月，就有8134家企业落地，注册资本达1174亿元。其中影视文化公司就有1847家，注册资本超过150亿元。

花很少的钱、省很多的钱，这是霍尔果斯的魅力。2017年初，中国证监会又与新疆维吾尔自治区政府签署协议，对达到条件的新疆企业上市实行“即报即审、审过即发”的绿色通道政策，这又吸引了更多野心勃勃的影视大佬奔向霍尔果斯。

电影业是当下最受资本青睐的行业之一，霍尔果斯作为“税收洼地”，两者结合，直接促成了霍尔果斯成为影视行业的“避税天堂”。

此外，“税收洼地”最被人诟病之处，是这些公司大多属于空壳公司，没有实际办公场地和人员，许多公司的注册地址就落在负责代办的财税公司的地址上，甚至出现一个地址有上千家公司注册的现象。

中国奥地利经济学50人论坛研究助理张林在接受《法人》记者采访时表示，霍尔果斯实行优惠税收政策，本意是好的，中国经济的发展模式本身允许地方政府通过一定的优惠政策、试点政策强化本地区的竞争优势，税收优惠本来是一种好的吸引产业的政策。影视行业扎堆经营本身也是好的，影视娱乐行业存在规模经济，聚集在一起节约成本、节约资本、节约人力资源。

但是，当这两种合理的现象结合时，是变得更合理了，还是更不合理了?张林提出两个问题：第一，影视行业适不适合有税收优惠;第二，霍尔果斯是否真正吸引到了自己想要的投资和产业发展?

对于第一个问题，张林坦言，税收的本意是杀富济贫，而当前霍尔果斯出现的现象，使得富人有办法逃税，普通的老百姓没办法逃，在公平性上出现了一定问题。影视行业当然可以有税收优惠，但是其他的产业，比如劳动密集型的行业可能更需要。

对于第二个问题，张林表示，霍尔果斯的税收优惠应该是鼓励边境贸易，加强中国和西亚国家之间的商品贸易往来。如果影视行业挤出了本来的贸易行业发展，可能就背离了建立自由贸易的初衷。

“但是值得注意的是，影视行业集聚也是市场的选择，只是在税的问题上出现了不合理的情况。”张林说。

中央财经大学税务学院税收与财务管理系主任蔡昌在接受《法人》记者采访时表示，内地企业并非因为实际生产发展的需要，而是出于避税目的来到霍尔果斯注册，从法律意义上合法，但从经济实质上来说，并不合理。基于税收本质属性分析，税收是经济主体因消耗了公共资源、享受了公共服务而向政府支付的一种对价。如果这家公司确实在霍尔果斯开展了业务，利用了当地的公共资源，那么这家企业应该向霍尔果斯政府纳税;如果这家公司并没有在霍尔果斯开展实际经营业务，只是一家空壳企业，其经济活动主要在其他地区开展，那么它会对其他地区的地方政府造成税基侵蚀的冲击。

蔡昌认为，空壳公司借用了其他地区的经济资源才得以存在和运营，对于其他地方经济资源的消耗并没有给出相应的补偿，而是以较低的代价支付给了霍尔果斯。趋利避害的空壳企业在追求自身利润最大化的同时，并没有承担应有的税收成本，这无疑扭曲了国内的税收生态。

税可以避吗

那么，这“五免五减”和“增值税返还”的优惠政策究竟能为企业节省多少钱?

假设以某影视公司年营业额1亿元为例，平均利润率10%，增值税实际税负率5.6%，按正常情况，企业所得税+增值税+附加税一年要缴纳8839622元。在霍尔果斯，地方留存税收超过100万返还15%，超过300万返还30%，按最低的15%奖励标准计算，最后税收5538679元，比原来节省了3300943元税收。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文对《法人》记者表示，依法纳税是企业的法定义务。企业依照税法开展经营业务，取得经营收益，按照税法的规定就要履行法律义务——交税。同时，企业也有依照税法的规定享受税收优惠和不缴纳超过税收规定的税的权利。

施正文继续谈道，避税有广义和狭义两种含义。如果企业通过隐瞒手段不申报或者是虚假申报，这属于逃税，是违法行为。但避税还有另一种含义——节税，就是充分利用税法的规定企业可以享有税收优惠的权利。国家在中哈边境设立霍尔果斯边境贸易口岸，它承担着国家“一带一路”战略方针和维护新疆稳定的战略需求，因此国家鼓励一些企业去霍尔果斯从事促进其经济发展的项目，并给予一定的税收优惠。但这并非意味着一些没有商业目的的空壳公司可以利用法律的缺陷进行避税，施正文强调。

对此，张林也发表观点称，避税也分情况，有些民营企业不避税就活不下去，可以说他们的避税有天然的合理性。比如社保费也几乎是一种税，但是企业不避的话，就只能招更少的人，失业上升，那么少交社保费在一定情况下就有合理的成分;而有些避税是强化了垄断利润，影视的制作和分销都有垄断性，那么这样的避税就会带来不公正的问题。

中国政法大学民商经济法学院副教授、中国法学会财税法研究会常务副秘书长翟继光在接受《法人》记者采访时指出，“只要有税收，就有避税现象的存在”。避税与反避税是税法中一对永远无法解决的矛盾。避税与逃税(偷税)不同，后者是违法行为，应追究法律责任;前者不是违法行为，只能加收利息，不能进行处罚。避税的出现表明税法出现了漏洞，从这个意义上来讲，避税对完善税法、加强税收征管是有价值的。

谁在逃税

今年5月，十三届全国政协经济委员会副主任、原国务院发展研究中心副主任刘世锦在接受媒体采访时就表示，在缺乏全国统一规则约束的情况下，地方政府通过税收优惠或其他“让利”措施来吸引投资者不利于公平竞争，也无益于现阶段强调的高质量发展。

“地方不能再以让利的方式搞所谓的政策洼地，这个大方向还是要坚持。”刘世锦说。

没有实质性投资，地方政府的优惠政策还能发挥多少作用?

著名经济学家宋清辉在接受《法人》记者采访时谈道，相对世界上的开曼群岛、百慕大等“避税天堂”，霍尔果斯并非真正意义上的“避税天堂”，只能说它暂时因此获益。也就是说，霍尔果斯的税收政策使一些企业短时间内存在避税的可能性，但在严格的税收监管制度之下，很可能不会让霍尔果斯沦为“避税天堂”。再者，当地政府的做法也违背了政策的初衷，并导致其他地区利益严重损失，扰乱了地方财政制度。

事实上，从今年1月起，霍尔果斯开始调整税收优惠政策。当地相关部门提出企业必须实体落地，有固定面积的办公场地和相应的办公人员，并为员工缴纳社保，拿出企业所得税减免的20%用于当地投资，缴纳保证金等条件。

今年4月，霍尔果斯国家税务局下发公告，要求霍尔果斯2017年度公司企业利润占营业收入比重超过50%以上的企业进行税务自查，涉及多家上市公司的子公司。

随着6月“阴阳合同”事件的爆出，直接导致了影视行业开始进入税收严查，全新出台的税收政策下，霍尔果斯也不是法外之地。

7月，国家税务总局更明确提出，要求各级税务机关进一步加强影视行业税收征管，对不合规的“税收优惠”政策开始整顿。

税务政策的调整牵一发而动全身。一方面，企业规模大的注册公司倾巢而动，积极按政策要求在当地落地，保证税收优惠政策的正常享受;另一方面，规模小的公司在成本上涨的压力之下，开始选择将公司注销，逃离霍尔果斯。

据《伊犁日报》统计，自6月以来，共有226家霍尔果斯的公司申请注销。单在今年9月，霍尔果斯申请注销的影视、游戏、旅游等行业公司数量就达30多家。

这次百余家公司的集体“大逃离”给影视行业和地方政府都敲响了警钟。

宋清辉表示，国税总局明确规范影视行业税收秩序有关工作对影视行业产生的影响是致命的，预计影视行业将会迎来一场翻天覆地的大变革。多家影视公司“集体逃离”霍尔果斯，具有代表意义。“阴阳合同”的发酵、政策红利的消失等，是明星资本纷纷撤出这个曾经的“避税天堂”的主要原因。长期来看，影视公司“集体逃离”霍尔果斯也是好事，有利于刺破影视行业虚高收入泡沫，也是铲除滋生偷税漏税土壤的有益之举。

业内专家也持相同的观点。为了招商引资，一些地方把税收优惠作为重要手段，制造“税收洼地”。然而，地方没有税收政策制定权限，于是就通过财政补贴、返点等形式实现。但很多企业看中的或许只是税收优惠，并非真心在此落地生根。当这个泡沫越吹越大时，破灭是它命中注定的归宿。

翟继光则有不同的看法，他认为，即使部分企业是奔着避税目的去的，霍尔果斯也因此获益。一是带动了当地企业服务业的发展，如注册代理业、会计服务、法律服务、金融服务等;二是，霍尔果斯虽然高额税收返还，但地方政府毕竟也取得了一定的税收收入。空壳公司并非霍尔果斯的独特现象，全国各地凡是有地区税收优惠的园区，都存在空壳公司，这是普遍现象，从全球来看，这种现象是无法完全避免的。但是只要把数量控制在一定比例范围内，就不会带来大问题。

完善税法 修补漏洞

霍尔果斯影视泡沫破灭的背后还有一个更加沉重的话题：中国西部地区的经济该如何振兴?

蔡昌表示，中国经济经过几十年的快速发展，已经积累了一定的基础和经验，但是这些经济资源往往分布在中东部地区，很难向西部地区，尤其西部边陲地区辐射。若没有政府政策的支持，一个西部地区的城市经济发展缓慢，更不要提需要良好的政治经济条件作为支撑的文化产业。

税收优惠政策的释放，使霍尔果斯变为“税收洼地”，税收政策成了快速积聚资源的良方。进一步设想，如果没有霍尔果斯的“税收洼地”，是否我国境内的一些资本会更多地流向境外的国际避税地。正是霍尔果斯的存在，使得我国出现一种能够和国际避税地抗衡的资本引力，以实现可能引起的资本转移。

“霍尔果斯位于我国边界，其优惠的税收政策不仅对国内企业有吸引力，对国外企业也有吸引力。因此，这一政策争抢的不仅仅是国内的资源，还有国外的资源。”蔡昌说。

霍尔果斯的税收优惠只有短短五至十年的时间，一旦政策优惠期限过去，在霍尔果斯设立的企业与其他地方企业一视同仁，不再享受任何税收优惠，这一政策就不再产生任何扭曲效应。这十年的税收政策吸引来的企业会给霍尔果斯的经济发展奠定良好的基础。

当然，我们也应看到，明星趋利、富人避税，会产生极大的社会负面效应，加之影视行业的高曝光度，极易刺激舆论敏感点，使其税收优惠政策的负面效应成倍扩大。因此，霍尔果斯要妥善处理好促进增长和税收公平之间的关系，最终在促进地区发展与避免破坏税收公平性之间找到平衡。

翟继光补充道，霍尔果斯依靠全国最优的税收政策已经取得了开门红，未来应通过税收优惠引入更多实体经营的企业，利用其“一带一路”口岸、自由贸易区的优势，逐渐完善配套设施，如交通、通信、基础建设、企业服务等，吸引更多的，包括影视业的企业到霍尔果斯实际经营。

施正文也强调，免税政策的本质是为了促进当地经济繁荣，政府要设置门槛，结合当地经济发展的特色引进企业，而非一刀切。企业看重的也应该是当地的投资环境和特色资源，不能只求避税。霍尔果斯如今首先要做的，就是清理“空壳”，让企业业务落在当地，在加强税务管理的同时，探索出一条符合当地特色的发展之路。

在中国每一个强盛的时代，都有着经略西域的宏图，如汉之楼兰、唐之安西，毕竟这里是世界大陆商路的枢纽之一。在当代，这个宏图叫“一带一路”，希望未来霍尔果斯们能通过这个大战略，找到自己在当代社会分工中最合适的位置。

张林建言，中国的税法正在完善，包括现在的营改增，新的电子商务法等。但是目前中国还是以企业的流转税为主，现在全球的趋势是直接税为主。首先要给企业层面减税，其次给真正的高收入群体加税，再次体制内外、国企民企的征税水平、征税执法过程都要一致。在这个基础上再修改税法，减少征税机关的自由裁量权。

“所以，当前税收法令还不是主要的问题，税制本身要有改革，否则税收法令会强化落后的税收制度。”张林说道。

翟继光也补充说，目前，我国已经在企业所得税领域建立了比较完善的反避税制度，在其他领域，反避税制度尚不够健全。未来，一方面要加强反避税制度建设;另一方面，要加强反避税执法工作。目前，全国的国税局和地税局已经合并，税务机关受国家税务总局统一领导，地方政府对税务机关的影响和干预会进一步减少，为某地经济发展而牺牲国家利益以及其他地方利益的行为也会越来越少。